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国资立法问计十五题我的钢铁

2018-10-29 12:48:00

国资立法问计十五题我的钢铁

对于现年67岁的石广生来说,领导国有资产立法可能是一个打破他职业生涯纪录的棘手难题。 作为中国前外经贸部长,石广生上世纪90年代亲身参与了中国加入世贸组织的漫长艰难的谈判进程。而现在,作为全国人大财经委员会副主任、国资法起草领导小组组长,他的任务是主持制定一部法律,以便规范管理中国数以万亿计的庞大国有资产。 国资法起草小组中有30多个部门的官员参加,所牵涉的利益纠葛错综复杂。 “越调研越复杂,难度太大。”石广生不久前在谈及国资立法进展时感叹说。 “难度太大”的一个标志是,原定今年出稿并提交全国人大常委会会议审议的《国有资产法》草案,目前看可能要难产了。 “8月上会审议肯定来不及了,草案都还没有拿出来,10月也不大可能,的机会是12月的全国人大常委会会议,但现在看时间还是太紧。”国资法起草工作小组专家成员、中国政法大学教授李曙光分析说。 尽管如此,起草小组仍在努力,“年内还是想争取上会审议一次。” “年内提交审议很难” 2006年本来是国资立法值得期待的年份。“按照年初的规划,是希望上半年把基本问题研究清楚,下半年拿出草案的。”国研中心企业研究所副所长张文魁介绍说。 国有资产立法的进程早在1993年八届全国人大时期就开始,至今已历时13年。1995年曾有过一个草案,后因不成熟而被放弃。2003年国资委的成立成为一个新的拐点,2004年,国资立法再度提速,国资法起草小组重组,由领导小组、顾问小组和工作小组构成,阵容之庞大为以往各项立法所少见,仅工作小组中,就有国资委、财政部等30多个部门的人员参加。 今年年中的一次会议上,起草小组开列了国资立法中涉及的15个问题交给成员单位,征询各部委的意见。(见附表) “6、7月间,大会小会开了不少,都在讨论这15个问题。”国资法起草顾问组专家、北京大学法学院教授刘剑文告诉。 这15个问题从国资法的定位和调整范围、国资管理体制到国资收益上缴和国有资本经营预算等核心问题,基本涵盖了国资立法的方方面面,可以看作是一个立法的大纲。把这些问题搞清楚了,拿出草案就比较容易了。 这个进展还将系于各部委的意见。本报了解到,国务院国资委在6、7月间针对其中的12个问题向起草小组提交了一份书面意见。 “大小国资法”之争 影响国资立法进程的焦点问题,首先是国资法的定位和调整范围,以及与此关联的对国有资产的定义问题。 目前,国家国资委只管理160多家中央企业。而在这一管辖圈子之外还有五大类国企和国资,包括400多户金融类国企、80多个部门下属的5000家国企,铁路、烟草、邮政三个行业的国资,以及外汇储备、广电和学校、医院等非经营性转型的国资。 在省一级,有些地方的部分金融类企业由国资委管,而在地市一级,有些地方的国资委甚至还管部分行政事业性资产。 那么,未来的国资法调整的范围到底是包括所有各类国有资产,还是只包括经营性国有资产?“大小国资法”之争,自立法启动之初至今未有定论。 国资委6、7月份提交的意见是,“经营性、行政事业性和资源性三类资产应统一纳入该法调整范围”,但是应该强调“侧重规范经营性资产”。理由是,作为国资管理的基本法,应当为各类国资管理提供共性原则和依据。 立足于“大国资”的概念,国资委认为自己的监管范围应包括全部国有资产——经营性和非经营性,监管对象包括企业和行政事业单位和国家建设单位,企业则包括工商、金融、保险企业和境外企业。 这种“大国资法”观点在早期附议者甚众。但李曙光认为,这个设想要想实现可能会很难。因为这意味着要制定一部涉及宪法、民法、经济法、行政法甚至包括刑法等复杂法律关系的大法,难度之大使之几无可能。 于是,去年年底在昆明的国资立法研讨会上,“小国资法”——只调整经营性国资——的观点占了上风。李曙光也透露,现在看“偏小”已经成为共识,关键就是看“偏”到什么程度。 李曙光说,可能的结果或许会是,在总则中对行政事业性和资源性两大类国资作一个原则性的安排,为将来立法细化提供一个依据。 直接持股之惑 国资法起草中的第二个争议焦点,是国资委定位和国资管理体制问题。 前述国资委意见中强调国资委代表国家履行出资人职责,专门监管国有资产,是不承担社会公共管理职能的特设机构。 关于具体的国资管理体制,国资委的意见是三层架构——国资出资人代表机构、国资经营机构和出资企业。第二层的国资经营机构由层授权,对第三层履行出资人。 李曙光认为,这基本上只是重述十六大以来相关文件的提法,没有突破性的东西。而一直未曾解决的矛盾就是国资委作为出资人和监管者的角色冲突。 “像新加坡的淡马锡,就是纯粹的出资人,不涉及行政管理,而要做监管者就要涉及公共性的管理,比如制定规章,指导下级国资委等,这就不是一个出资人和股东的角色。即使通过授权,把出资人职权下放,但是在法律上的关系也还没有理顺。”李曙光说。 国资委的意见中也对国资委直接持股和同业禁止的关系作了解答。 国资委认为,目前并不存在直接持股的法律障碍,对同业禁止国家法律也没有明确规定。目前国资委监管的企业中就存在同一行业有两家以上企业的情况,比如电信公司4家,石油公司3家和航空公司3家。 国资委的意见表示,由于央企和国有经济调整还在进行,现有格局并非理想状态,调整尚需时日,因此建议国资立法不涉及同业禁止的规定,不对国家股东行为作特殊限制。 目前一般的模式是国资委还是出资人,中间由集团公司控股上市公司,而在上海已经出现国资委直接持有上市公司股票的先例。 对这一问题,李曙光认为,国资法可以不涉及这方面的规定,但是反垄断法、反不正当竞争法和公司法上要管同业禁止的问题。既是大股东,同时又是该行业相关企业的监管者,并且可以发布一些行政规章和规范性文件,这就涉及市场公平竞争问题。 “在国内可能还好办,但是放在国际上就很难过得去,特别是现在大量国企在海外上市的情况下,可能会引发一些特殊的诉讼风险。” 国资分肥 出资人和监管者角色困惑在回答关于国资收益分配这个敏感问题时再次显现。这时候,国资委强调其出资人角色,而不提监管者角色。 国资委的意见强调,谁投资谁受益,国有资本经营预算与公共预算相分离,国资委作为出资人,应当由其统一收取国资收益上缴国库。 这就是说,国资经营预算和公共预算应该是分开的两本账。 按照国资委的计算,在预算编制上,国资收入项目主要包括国有资本经营收入(包括税后利润和股息、红利)、国有资产出售收入、中央政府性基金收入、公共财政预算转入收入(包括亏损补贴、退税和财政贴息收入)和其他收入。 而国资收益支出项目则“主要用于进一步提高国资整体效益,重点向高收益、有发展前途的企业倾斜”。 国资委认为,“对企业补贴性、扶持性的资金和财政支付的企业所属事业单位科研、工交、地质事业费等,属于社会管理职能,仍要由公共预算开支。” 而对于国企历史欠账问题,国资委认为:“目前的国有资本收益很难解决国有企业改革成本及职工安置等问题,不应纳入国有资本经营预算支出。” 国资委的这一诉求,在国资法起草工作小组中遭遇到了反对声音。 李曙光认为,国资委享有国资收益权是有道理的,但要搞清楚开办国有企业的目的是什么。 李曙光说,现实情况是,国企的发展,大量低价甚至是无偿使用了公共资源,从公共财政里拿了钱,“比如今年财政部对中石化的100亿补贴,比如国企呆坏账的冲销,与国企改革伴生的那些负效应,比如破产处理、下岗职工安置等,都是从公共财政买单、全民承担的。” 李曙光对国资委意见中开列的国资收支项目颇有微词——国资收入项目有5项,其中两项(中央政府性基金收入、公共财政预算转入收入)来自公共财政,而支出上只有三项,包括财政支付的企业所属事业单位科研、工交、地质事业费、国企历史欠账问题等多项费用,都要甩给公共财政。 “这是什么概念?就是说国资收益全部用来发展国企,不用于公共产品的提供,那全民如何来享受这个利益?”李曙光解释说,“纳税人可以从事经营,与国企之间存在竞争关系。如果用公共财政的钱来补贴国企发展,又不让纳税人享受国资收益,这就相当于让纳税人来资助与自己有竞争关系的企业。这是不公平的。”(21世纪经济报道)

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