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预算审议时间应延长0

发布时间:2019-07-01 14:14:11

  预算审议时间应延长

  3月5日,十二届全国人大一次会议表决通过全国人大财政经济委员会主任委员、副主任委员和委员人选。而根据大会的议程,其他八个专门委员会的组成需要到3月16日举行的十二届全国人大一次会议第六次全体会议上产生。

  为何全国人大财政经济委员会的产生要先于其他委员会?这是因为,根据全国人大议事规则,人大财政经济委员会在大会期间需要审查国民经济和社会发展计划、审查中央和地方预算,为此需要先期产生。预算的重要性可见一斑。随即也产生了另外一个问题,短短的十天左右时间,全国人大财政经济委员会能有足够的时间和精力来审查国民经济和社会发展计划、审查中央和地方预算,并向大会提交其意见?

  事实上,只在人大开会期间审查预算,学界早已经对此提出过各种各样的意见,归结起来无非是一点:会议时间太短,要决定的事项太多,因此绝大多数的代表都是走马观花,无法提出有实质性的意见。这样的预算,往往只是体现了行政部门的意见,很难谈得上有实质性的意见。一个可资佐证的是,每到年底总是会出现财政“突击花钱”的。为何要突击?因为我国预算制度是增量预算而非零基预算,今年的钱如果花不完,明年得到的钱可能就少了。由于当初预算太多,不得不在几个月找出名目将其花下去。

  要让政府预算真的受到人大监督,必须要认真反省目前的预算体系,在程序上完善决策机制。不妨以美国为例,当联邦政府的行政分支在内部达成一致意见形成预算草案递交国会审议之后,草案就立即公开经公众审查。而国会在收到预算草案之后,往往需要将近2个月的时间来审查。一般而言,国会会在2月初收到总统提交的预算,而国会真正表决该预算的时间则是在4月份。在这两个多月的时间里,公众可以就预算发表各种意见转达给相关选取的议员;国会也会就预算问题举行各种听证会,要求总统或者部门首长到国会对预算做详细说明,而国会各委员会根据调查、听证情况提出修改或通过预算的报告。在4月1日,由预算委员会汇总成预算草案决议案,提交参众两院讨论,并通知总统。

  一般来说,历时两个多月的讨论,预算中的大猫腻一般都不会存在。但是这并不意味着国会对预算的监督就会到此为止,因为在执行过程中还有可能产生执行浪费现象。为此,国会有一专门的审计机构——审计署(简称“GAO”)来审计行政部门的预算效率。而审计部门确实也不负众望,能够审计出很多不效率的项目。在2011年的财政年度中,审计署就发现在81个领域有重复开支的情形,但是只有很少一部分获得了解决。而一年之后,情况依旧差不太多。总审计长在向国会递交的报告中说:“我们本可节省数百亿美元资金。”根据报告的说法,司法部从2005年以来,用于各方面的重复开支达到300亿美元。政府有为数众多的部门负责管理160个计划和纳税人钱的拨款。然而,在促进环保的绿色建筑计划中,有三分之二的建筑没有具体目标或标准,其实际效果无法评判。显然,浪费并没有被完全杜绝。

  相比之下,我们的预算体制就显得过于简陋,主要体现在事前审查不足,事后审计不够。可喜的是,在十八大的报告中,也特意提到要“加强对政府全口径预决算的审查和监督”,意味着政府所有收支都要接受人大的审查监督,而不少省份的实践也在朝这个方向迈进。

  2012年7月,广东省人大常委会预算工作委员会组织19名省人大代表到省交通运输厅、省环保厅、省统计局等部门对2012年部门预算执行情况和2013年部门预算的编制情况进行调研。11月,代表对这三个部门准备上两会的预算草案进行了初步审议。这一做法改变了代表在人代会开会时才与预算见面的历史,值得各省份借鉴。

  不过,目前广东的做法也只是局限在人大代表初步审议部门预算。同时,由人大代表在政府部门形成预算的时候提出意见也不是很妥当。为什么这么说?因为编制预算草案是政府部门的分内职责,人大代表提前介入恐怕不太妥当:这可能会使人大代表在审议预算草案的时候有先入为主的感觉,反而不利于发现问题。同时,考虑到目前的人大代表都是兼职,很多代表并没有更多的精力来从事预算方面的工作。更为可行的办法就是像国外很多做法一样,人大代表不参与草案的形成,但政府在形成草案向人大递交之后就必须向社会公开预算,在预算公开和预算表决之间留下足够长的时间让人大代表审议,听取公众意见。事实上,目前的法律制定,就是遵循了这样一个过程:人大常委会在收到政府部门提交的草案后就在站上公布其内容,向社会征求意见,而人大常委会根据公众意见再对法律草案进行表决。

  在任何国家,审议预算都是议会为重要的内容。在我国,《宪法》第六十二条规定“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”是属于全国人民代表大会的权力;第九十九条规定“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。但是在现实中,由于我国各级人大代表并非专职,而且很多代表并不具备相关财经专业知识,再加上时间有限,使得人大面临着预算审议能力比较弱的现实。

  如何改变现状?在人大代表专职化不可能实现的今天,改变预算的审议时间是一个切实可行的办法。人大向社会公布预算草案,公众发布意见,人大代表在此基础上进行审议,可能会起到“四两拨千斤”的作用,从而让人大对政府预算具有真正的约束力,保护公帑不受浪费。

  (作者为上海金融与法律研究院执行院长)

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